POLITIQUE INTERNATIONALE — Pauvre Daladier! On oublie toujours Chamberlain. A la veille d'une négociation très délicate avec l'Iran, en novembre 2004, Jack Straw, le secrétaire au Foreign Office, a cru devoir déclarer publiquement qu'aucune action militaire contre Téhéran ne serait justifiable, ce qui fermait de façon incompréhensible le jeu des négociateurs européens réunis à Paris avec leur interlocuteur iranien. Le propos était d'autant plus étonnant qu'il n'éliminait en rien la possibilité de frappes sur les installations nucléaires iraniennes: tant de pays avaient déclaré depuis un an que cette bombe était “inacceptable”! Certains d'entre eux - qui sait? - pouvaient être tentés d'en tirer des conséquences pratiques au cas où les Européens ne parviendraient pas à leurs fins. L'hypothèse, pour déplaisante qu'elle fût, devenait même moins improbable si ceux-ci étaient perçus comme voulant aboutir à un accord à tout prix. Voilà comment une année de pourparlers entre la troïka France-Grande-Bretagne-Allemagne et l'Iran se terminait de façon peu glorieuse. Mais qui se souciait de gloire?

L'impasse de la première négociation

Tout avait plutôt bien commencé: en juin 2003, les Européens avaient publié à Bruxelles un document sur la lutte contre la prolifération des armes non conventionnelles. Ils s'étaient rendus à Téhéran en octobre, à un moment où l'AIEA était dans une impasse - l'Iran avait rejeté la résolution adoptée au Conseil des gouverneurs de septembre -, tandis que les Etats-Unis se débattaient dans les difficultés que l'on sait en Irak. Cette initiative diplomatique, qui devait manifester l'efficacité de solutions non militaires aux problèmes posés par la prolifération nucléaire, fournissait aux Français, aux Britanniques et aux Allemands l'occasion d'afficher leur unité quelques mois après l'opération “Iraqi Freedom”, qui les avait divisés. Elle a débouché sur la signature, le 21 octobre, d'un accord sur la suspension des activités d'enrichissement et de retraitement, salué de façon unanime. Malheureusement, l'accord n'aura duré que ce que durent les roses: l'Iran mettait fin à la suspension le 22 juin 2004 - sans doute pour fêter l'arrivée de l'été - et brisait les scellés de l'AIEA, non sans l'en avoir préalablement informée.

Un an plus tard, c'était le retour à la case départ: l'accord signé par Téhéran avec les Européens le 21 octobre 2003 n'avait jamais vraiment été mis en œuvre; il était violé ouvertement depuis juin 2004; et l'Iran était à nouveau soumis, comme l'année précédente, à la menace à peine voilée d'un transfert du dossier au Conseil de sécurité après la réunion des gouverneurs de l'AIEA en septembre. Entre-temps, les inspecteurs internationaux avaient certes beaucoup appris sur le programme iranien passé, mais ils étaient toujours incapables d'en expliquer les éléments les plus sensibles (notamment les travaux entrepris par l'Iran entre 1995 et 2003 sur les centrifugeuses les plus modernes, dites P2, et l'origine des particules d'uranium enrichi prélevées sur plusieurs sites). Cette fois, cependant, l'Europe s'était rapprochée des Etats-Unis et considérait le transfert du dossier iranien au Conseil de sécurité comme une possibilité sérieuse, même si elle n'était pas évoquée ouvertement. Les enjeux de sécurité semblaient, eux aussi, bien compris de part et d'autre de l'Atlantique. La raison n'en était pas seulement le surcroît d'instabilité qu'une arme nucléaire iranienne représenterait dans une région qui n'en avait guère besoin. C'était aussi, après le retrait de la Corée du Nord en janvier 2003, un nouvel échec du TNP, qui risquait de faire imploser un régime multilatéral auquel l'Europe tenait tout particulièrement. Enfin, les Européens n'étaient guère rassurés par les ambitions nucléaires d'un pays dont les vecteurs ne cessaient d'accroître leur portée: la famille des missiles Shehab était désormais capable d'atteindre le Vieux Continent. La situation paraissait donc claire.

Elle ne l'était pourtant point. Car, si l'on disposait pour l'Iran d'une quantité considérable d'indices de toute nature révélant l'existence d'un programme militaire - que même la Russie ne discutait plus -, l'AIEA avait toujours évité soigneusement le mot de “violation” des engagements pris: elle se contentait de relever des “manquements” à l'accord de garanties que l'Iran avait signé avec elle. En outre, s'il était établi que l'Iran avait menti à de nombreuses reprises (sur les activités nucléaires d'une usine censée fabriquer des montres, sur l'acquisition de plans de centrifugeuses sophistiquées auprès du Pakistan, sur l'importation de nombreuses pièces nécessaires à l'enrichissement...), ces mensonges n'étaient pas tenus pour des “preuves” d'un programme militaire. La destruction, en mars 2004, de bâtiments sur le site de Lavizan avant le passage des inspecteurs ainsi que l'excavation de 1 à 2 mètres visant à soustraire aux prélèvements de l'AIEA des quantités importantes de terre furent mentionnées et commentées mais elles ne jouèrent pas de rôle majeur dans le dossier d'incrimination. Les tentatives d'acquisition à l'étranger de divers équipements à finalité militaire potentielle ont été communiquées à l'AIEA, mais, le plus souvent, l'Agence n'en a pas fait état dans ses rapports. Le refus opposé par Téhéran à la demande de l'Agence, exprimée le 13 novembre, d'inspecter le site suspect de Parchin n'a pas non plus été considéré comme un élément significatif. Enfin, la présence sur plusieurs sites de traces d'uranium faiblement et hautement enrichi a alimenté le débat sur les intentions de l'Iran et la réalité de ses activités passées; elle n'a pas, pour autant, incité l'AIEA à conclure sans ambiguïté à la production d'uranium hautement enrichi sur le sol iranien. Il est vrai que, en cas contraire, la transmission au Conseil de sécurité devenait une obligation pour l'organisation et son Conseil.

Du côté de Téhéran, le jeu a toujours été très politique. Les élections de 2004, en offrant au régime iranien un Parlement à ses ordres, n'ont guère contribué à l'assouplir. Déjà, en octobre 2003, au lendemain de la signature de l'accord avec les Européens, le président Khamenei déclarait que le droit inaliénable de l'Iran au développement des activités nucléaires pacifiques était remis en cause. A l'évidence, une telle déclaration avait pour objectif non seulement de miner un texte dont l'encre était encore fraîche, mais surtout de s'attirer la sympathie des pays non alignés. Ceux-ci considèrent depuis des années que la prolifération est surtout une préoccupation du Nord alors que leurs intérêts portent sur le désarmement nucléaire et les bénéfices civils de l'atome. Le résultat ne s'est pas fait attendre: lors des réunions du Conseil des gouverneurs de l'AIEA, le groupe des pays non alignés (dit aussi des 77) a soutenu Téhéran et veillé à adoucir le langage des résolutions. Ce qui a permis à l'Iran de rester évasif sur des questions plus techniques. Il ne s'est, par exemple, pas donné la peine d'expliquer pourquoi un programme électro-nucléaire qui ne comptait qu'un seul réacteur en construction sur le site de Boucheir - dont le combustible devait être fourni par la Russie - justifiait la construction de 50 000 centrifugeuses sur le site de Natanz et une conversion de 37 tonnes de concentré d'uranium menée au pas de charge à l'automne 2004! Pas plus qu'il n'a jugé utile, en 2003, de préciser comment une usine de cette taille avait pu être construite sans qu'aucune installation pilote ait auparavant démontré la fiabilité de la technologie choisie.

En fait, les experts comprenaient bien que le but de Téhéran consistait à placer ses interlocuteurs aussi vite que possible dans une situation telle qu'ils devraient s'interroger sur la détention d'une quantité de matières nucléaires suffisante pour construire quelques bombes. Tout le reste était - comme on dit dans les poèmes bucoliques - du pipeau. De la Corée du Nord, l'Iran avait appris l'art d'engager un bras de fer avec la communauté internationale - dont le bras, il faut bien le dire, est généralement assez faiblard. Pour ce qui est du cas d'espèce, ladite communauté a laissé à Téhéran le monopole de la communication, permettant ainsi la propagation de nombreuses contre-vérités. Par exemple, contrairement à ce que prétend Téhéran, les Européens ne lui ont jamais promis de veiller à ce que la question nucléaire iranienne soit retirée de l'ordre du jour du Conseil des gouverneurs de l'AIEA. Rien dans le TNP, non plus, ne garantit un “droit” quelconque à l'enrichissement et au retraitement: les auteurs du traité savaient ce qu'ils faisaient. Ce que prévoit le traité, c'est l'accès aux bénéfices civils de l'atome, une situation qui peut parfaitement s'accommoder d'une renonciation à l'enrichissement et au retraitement, comme en témoigne la Corée du Sud. Ce pays possède plus de dix réacteurs nucléaires mais, afin de ne pas accroître l'instabilité de la région, reçoit son combustible des Etats-Unis. En outre, lesdits “bénéfices civils” ne constituent un droit que pour les pays qui s'acquittent de leurs engagements. On était donc d'autant plus fondé à exiger de l'Iran une attitude comparable à celle de la Corée du Sud que tous les indices allaient dans le sens d'une violation de ses engagements internationaux.  

Un contexte régional explosif

Personne, en effet, n'a de doutes sur les intentions iraniennes, ni au Moyen-Orient ni nulle part ailleurs: Téhéran veut la bombe. Le dossier est accablant, en dépit des dénégations des responsables iraniens qui protestent régulièrement de leur bonne foi au nom du Coran. Mais l'organisation chargée de donner son avis technique sur le programme ne s'étant jamais nettement prononcée, de nombreux Etats en ont profité pour discuter la réalité du programme militaire, la violation des engagements pris et, donc, l'opportunité d'une transmission du dossier à New York. Les Chinois ont fait, sur ce sujet, une déclaration solennelle en novembre après une visite à Téhéran où ils s'étaient entretenus de questions pétrolières. La Russie a toujours refusé de prendre position publiquement en faveur de cette transmission. Quant aux pays non alignés, on l'a vu, ils sont difficiles à convaincre. D'autant que la capacité nucléaire israélienne fait chaque année l'objet d'une résolution de la Conférence générale de l'AIEA et que l'Iran tente de faire croire aux pays arabes qu'en se dotant de la bombe il répare une injustice régionale. Dans les faits, les choses sont assez différentes. Téhéran a mis en chantier son premier programme nucléaire dans les années 1970, à une époque où le Shah entretenait avec Tel-Aviv d'excellentes relations, puis il l'a relancé en 1985 en pleine guerre avec l'Irak. Loin de se comporter comme le héraut du monde musulman, l'Iran manifeste avant tout une ambition régionale - ambition qui a d'abord pris la forme d'un programme de missiles de plus en plus performants parce que rien n'interdisait ces développements, contrairement au nucléaire militaire.

Les pays arabes, notamment l'Arabie saoudite, l'Egypte, mais aussi la Syrie, peuvent voir dans cette nouveauté stratégique la justification d'une inflexion possible de leur politique de défense, ou tout simplement de la réouverture de l'option nucléaire pour eux-mêmes. Mais ils ne réagissent qu'avec circonspection aux avancées iraniennes, peut-être pour cette raison même, et laissent les Européens monter au créneau. S'agissant de Riyad, ses relations avec le Pakistan sont si étroites et Islamabad lui doit tant qu'il n'est pas difficile de deviner quelle coopération serait mise en place. Téhéran prétend d'ailleurs qu'elle l'est déjà, ce qui n'est pas impossible. Quant à l'Egypte, il est difficile de croire qu'elle ne savait rien de ce qui se passait en Libye depuis vingt ans. C'est même pratiquement impossible compte tenu des liens qui unissent les deux pays. Quelle que soit l'importance des traces de plutonium ou des activités de laboratoire découvertes récemment par l'AIEA sur le sol égyptien, on peut légitimement soupçonner Le Caire de manquer de transparence. L'ambassadeur d'Egypte aux Etats-Unis - excellent diplomate et homme réfléchi - a récemment déclaré devant 400 personnes réunies pour la Conférence Eisenhower, qui se tient tous les ans à Washington, qu'une arme nucléaire iranienne aurait sans doute pour effet d'entraîner des changements dans la politique de défense du Caire, même si ceux-ci ne se traduisent pas nécessairement par l'acquisition immédiate de l'arme. Cette déclaration a été appréciée comme elle le méritait. La Syrie, de son côté, a reçu la visite d'A. Q. Khan. Enfin, l'Etat hébreu voit avec inquiétude émerger une capacité nucléaire dans un pays qui n'a jamais reconnu son existence et dont les parades militaires comportent régulièrement des défilés de missiles portant des banderoles où l'on peut lire: “Mort à Israël”. L'attaché de défense français à Téhéran a déjà quitté par deux fois la tribune sur instruction de Paris pour cette raison. On admettra en effet que ce n'est pas la meilleure façon de travailler à l'instauration d'une zone libre d'armes de destruction massive au Moyen-Orient!  

Les périls de la seconde tentative

On en était là à l'automne 2004: un premier accord non respecté; un contexte régional hautement volatil; des candidats potentiels pour suivre l'exemple iranien; une Chine nerveuse à l'idée d'un transfert au Conseil de sécurité; et une administration américaine qui attend l'investiture de janvier pour faire connaître sa politique. C'est le moment que choisissent les trois pays européens impliqués dans la négociation pour faire “une dernière tentative” avant le Conseil des gouverneurs fin novembre 2004. Dans son principe, l'initiative pouvait à la rigueur se comprendre: les Européens cherchaient ainsi à montrer qu'ils avaient tout tenté avant de s'en remettre au Conseil de sécurité. Mais elle était dangereuse pour au moins trois raisons: la première tient à une excellente règle formulée par Descartes selon laquelle il ne faut pas se fier à celui qui vous a déjà trompé une fois. Or c'est bien ce que l'Iran n'a cessé de faire avec l'Europe, en jouant au chat et à la souris pendant un an, jeu au cours duquel on se demandait parfois qui était le chat. Si l'accord de “suspension” des activités a donné lieu à des interprétations multiples, aucune d'entre elles n'a jamais été appliquée par Téhéran, qui n'a pas même cherché à “faire semblant”. Des acteurs plus fermes auraient pu juger nécessaires de vigoureux rappels à l'ordre, voire l'interruption du processus. Des esprits mieux trempés auraient pu se sentir manipulés de façon humiliante.

La deuxième raison est, elle aussi, liée à l'expérience: l'accord du 21 octobre 2003 a permis à l'Iran de gagner un an, et le risque était le même en novembre 2004. Dans une interview du 5 décembre 2004, Sirus Nasseri, l'un des principaux négociateurs, le reconnaît sans ambages. En acceptant d'engager une nouvelle discussion, Téhéran cherchait juste à “passer” l'épreuve du Conseil des gouverneurs et à éviter une crise à un moment où l'Iran n'était pas prêt à l'affronter. Après, on pourrait toujours voir venir. De fait, l'Iran a tenté jusqu'au dernier moment de limiter la portée de l'accord: il a par exemple cherché à maintenir hors contrôles une vingtaine de centrifugeuses. Pis encore: les Européens se sont entendu dire juste avant la réunion de l'AIEA que la résolution qu'ils avaient présentée au Conseil de l'organisation ne convenait pas à Téhéran et que, sans “bonne résolution”, l'accord signé serait révoqué. Si on lit attentivement l'interview de Sirus Nasseri dont il vient d'être question, il est possible que l'Iran veuille tout simplement profiter des négociations pour poursuivre un programme clandestin non encore identifié.

La troisième raison est moins évidente: jusqu'à une date très récente, le directeur général de l'AIEA n'a pas considéré la suspension des activités demandée par les Européens comme un élément de la politique de l'Agence, y compris lorsque les résolutions des Conseils des gouverneurs l'avaient cautionnée. Il considérait que l'accord allait au-delà de ce qui était demandé aux Etats membres. Il y avait là quelque chose d'anormal, car l'AIEA, comme l'ONU, exprime la volonté de ses membres, et l'accord signé avec les Européens n'est pas contraire au statut de l'institution. Dès lors qu'un Etat est fortement soupçonné de violer ses engagements, il est naturel, a fortiori si l'on veut éviter l'épreuve du Conseil de sécurité, de lui demander de donner des preuves de sa bonne volonté en acceptant des contraintes qu'un pays qui n'a rien à se reprocher n'a aucune raison de refuser. Le programme électro-nucléaire iranien, avec un réacteur unique alimenté par la Russie, ne justifiait en rien un cycle du combustible aussi étendu! Il était dangereux de ne pas tenir compte de cette réticence de l'AIEA, car elle permettait à Téhéran d'insister sur le caractère volontaire de la suspension, qui pouvait donc être remise en cause à tout moment. De plus, l'Iran ayant réussi à s'insérer dans le groupe de travail chargé par le directeur général de l'AIEA de réfléchir à de nouvelles solutions pour la fourniture de combustibles, les conclusions de celui-ci, attendues au début de l'année 2005, ne risquent pas désormais de heurter de front les intérêts iraniens!

Dans ces conditions, la prudence eût été de mise dans les trois capitales. Le texte initial, beaucoup plus détaillé que celui de 2003 dont il continuait de poursuivre l'objectif principal, était tenu en Europe pour inacceptable par l'Iran à l'automne 2004. Mais le régime iranien a tout de suite compris qu'une négociation pouvait lui servir à passer un cap difficile et que le document des Européens pouvait être utilisé comme simple base de départ. De fait, les discussions, entamées les 5 et 6 novembre et achevées le 14 novembre, ont abouti à un résultat assez différent du document initial: la suspension n'est plus qualifiée d'indéfinie; elle est seulement soumise à la poursuite des négociations sur les autres sujets (coopération nucléaire, relations commerciales, sécurité régionale). Il n'est plus question explicitement de remplacer le réacteur à eau lourde, de terminer - et non seulement de suspendre - toute activité d'enrichissement ou de retraitement, ou encore de démanteler les installations. Aucune allusion n'est faite à une éventuelle saisine du Conseil en cas de non-respect des engagements. Avec l'adoption par le Conseil des gouverneurs de l'AIEA, le 29 novembre, d'une résolution indiquant que l'Iran s'était volontairement engagé à suspendre ses activités d'enrichissement et de retraitement et que, par conséquent, cette promesse n'avait aucune valeur juridique contraignante, une nouvelle manche était remportée par Téhéran qui échappait pour la deuxième fois à une saisine du Conseil de sécurité. Last but not least, la négociation qui a commencé en décembre se déroule sous la menace permanente d'une reprise des activités de l'Iran car ces pourparlers ont été engagés alors qu'il n'y a pas la moindre chance que les Européens obtiennent gain de cause sur leur principale revendication: le passage de la suspension à la cessation des activités du cycle.  

La responsabilité politique de l'Europe

En repoussant systématiquement le recours au Conseil en cas de violation des traités, les partisans du multilatéralisme sont en train de transformer l'ONU en SDN. Un petit retour aux années 1930 ne serait pas inutile: à partir de cette date, les vrais ennuis commencent pour l'organisation - et pour la paix internationale - avec le retrait de l'Allemagne, du Japon et de l'Italie. Depuis la dénonciation du TNP par la Corée du Nord en janvier 2003, on est entré dans une période comparable. L'Europe risque de faire la preuve que sa conception du multilatéralisme correspond très exactement à ce que dénoncent les Etats-Unis: des discussions stériles qui ne servent qu'à entretenir les problèmes, voire à les aggraver.

Si l'on compare ce qui a été jugé suffisant en 1993 pour traduire la Corée du Nord devant le Conseil de sécurité (un simple refus d'accès à deux sites qui aurait permis de dissiper des incohérences dans les déclarations de Pyongyang) avec les multiples pièces à conviction dont on dispose aujourd'hui sur l'Iran, on est frappé par la façon dont la détermination de la communauté internationale a faibli sur les questions de prolifération au cours des dix dernières années. A moins d'attendre l'explosion d'une bombe - auquel cas on jugera à juste titre qu'il est trop tard -, on se demande quelles preuves il faudrait produire pour que la violation des engagements pris soit reconnue et que les conséquences en soient tirées. La liste des méfaits de Téhéran est presque sans fin: dissimulation de sites, de matières, d'activités; destruction ou remise à neuf d'installations avant inspection; tentatives d'acquisitions d'équipements à finalité clairement militaire; modifications des déclarations au fil des découvertes de l'AIEA; refus d'inspection de sites suspects. Tout y est.

Dans l'immédiat, que serait-il sage de faire? Se préparer à un éventuel échec des négociations en concertation avec Washington et Moscou tout d'abord, mais aussi prendre des mesures afin de prévenir un éventuel retrait du TNP par l'Iran. On pourrait s'inspirer pour ce faire des principes sagement définis par la France après l'épisode nord-coréen de janvier 2003. A cette occasion, Paris a proposé de geler ou de faire sortir tous les éléments nucléaires importés du territoire d'un pays qui annonce son retrait après avoir contrevenu à ses engagements internationaux. La question est, bien évidemment: comment procéder? Car on peut supposer qu'un tel gel ou qu'une telle évacuation ne se ferait pas sans difficulté. Il est probable, cependant, que la proposition n'a pas été lancée par la France sans que cet aspect des choses ait été dûment examiné.

Enfin, Paris, Londres et Berlin ne peuvent se laver les mains des conséquences les plus graves que risquerait d'avoir l'apparition d'une arme iranienne: une accélération de la prolifération régionale; une attaque militaire sur les installations iraniennes; l'apparition d'une menace majeure pesant sur le sort d'Israël. Se voiler la face ne serait ni lucide, ni responsable, ni courageux. Mais on a parfois le sentiment que la manière des Européens donne une illustration de la technique de négociation qui consiste, pour paraphraser Theodore Roosevelt en le trahissant, à “parler doucement avec une grosse carotte” plutôt que celle qui commence par prévoir les solutions disponibles en cas d'échec. Il est rare que cette technique donne des résultats, surtout avec un adversaire intelligent et déterminé. Personne ne peut feindre de l'ignorer.

On a dit en Europe que cette bombe est “inacceptable”. Si la seule question qui vaille aujourd'hui est de savoir à quel moment la “suspension” sera à nouveau “suspendue” par l'Iran, peut-être faut-il s'interroger sur ce que ce grand mot implique. Le problème se posera de manière très concrète au mois de mars, date à laquelle les groupes de travail doivent remettre un premier rapport sur l'avancement des négociations. L'Iran, qui a annoncé que la suspension ne durerait que quelques mois, pourrait alors choisir de faire connaître son déplaisir sous un prétexte quelconque et recommencer le jeu déjà bien rodé en 2003: reprise des activités après avoir informé l'AIEA du bris des scellés. Dans un monde normal, ce serait aux Européens de faire peser sur l'Iran la menace d'une interruption des négociations si sa bonne foi était mise en cause. Mais nous ne sommes pas dans un monde normal. Du moins si l'on entend par là le triomphe du principe de réalité sur le principe de plaisir. Bonne chance donc aux négociateurs!

Cette étude a été publiée dans la Revue n° 106 (hiver 2004-2005) de Politique Internationale

Thérèse Delpech, directeur des Affaires stratégiques au Commissariat à l'Energie Atomique, est Fellow à l'Atlantis Institute